Une nouvelle rédaction pour le R123-10-1 : quelles conséquences pour les lotissements ?
Jean-Michel Lugherini. 01/11/2011
1. Déjà, quelques mois avant la mise en vigueur de la réforme des autorisations d’urbanisme, Giles Godfrin écrivait (1), dans un article intitulé « Projet immobilier avec division foncière : comment appliquer le PLU ? » : « L'application aux lotissements du nouvel article R. 123-10-1 confrontera les services instructeurs à de redoutables difficultés. Cet article n'est d'application (relativement simple) que pour les permis de construire plusieurs bâtiments dont le terrain d'assiette doit être divisé ».
Plus de 4 ans après, Emmanuel Wormser (2) renchérissait « L’on doit se souvenir qu'au contraire du Permis de Construire Valant Division, le lotissement est une opération immobilière en deux étapes administratives distinctes : l'aménagement et division puis la construction. Lors de la première, il est possible de rédiger un règlement d'urbanisme qui sera nécessairement conforme à celui du POS/PLU, la seule garantie apportée au lotisseur/vendeur étant que les règles prévues par ce règlement sont cristallisées pendant 5 ans. (L442-14)».
Une nouvelle précision?
2. Originellement, aux termes du décret N°2007-18 du 5 janvier 2007, l’article R.123-10-1 du CU est ainsi rédigé : « Dans le cas d'un lotissement ou dans celui de la construction, sur un même terrain, de plusieurs bâtiments dont le terrain d'assiette doit faire l'objet d'une division en propriété ou en jouissance, les règles édictées par le plan local d'urbanisme sont appréciées au regard de l'ensemble du projet, sauf si le règlement de ce plan s'y oppose».
Le législateur, dans le cadre d’une nouvelle réforme applicable au 1er mars 2012 opte pour modifier le texte d’origine : les mots : « les règles » sont remplacés par les mots : « la totalité des règles ».
Comme relevé par Vincent Guinot (3), « cet article est l’un des rares textes modifiés du Livre 1 du code et a eu pour objet de mettre un terme aux diverses jurisprudences qui imposaient le respect de tout ou partie des règles des dispositions des documents d’urbanisme à chaque lot crée par une division foncière ».
Telle est la présentation qui devrait en être faite au premier Ministre : L’article 1 modifie l’article R. *123-10-1 du code de l’urbanisme pour clarifier les conditions d’application des règles du plan local d'urbanisme (PLU) aux opérations de divisions foncières réalisées dans le cadre d’une procédure de lotissement ou par permis de construire valant division. Il est précisé que toutes les règles issues du PLU, sans exclusive, sont appréciées au regard de l’ensemble de l’opération de division et non lot par lot, sauf si le document d’urbanisme s’y oppose. (4)
3. Ce rajout correspond-il réellement à une modification du champ d’application de l’article ou reste-t-il superfétatoire (sauf à considérer que la modification « les règles » par « la totalité des règles », listées exhaustivement à l’article R123-9, ait une différence sémantique nouvelle que la langue française n’ait pas originellement imaginée) ?
A-t-il simplement pour effet de donner écho aux diverses interrogations, des services instructeurs et praticiens concernant son application et prétend-il les solutionner ?
La présente note, se limitera à l’étude de l’application de cet article aux lotissements, Patrick Durand (5) ayant longuement abordé celle relative aux permis de construire valant division (R431-24) et aux divisions en propriété ou jouissance postérieures à l’entreprise de construction et de la possible inapplicabilité de cette disposition aux divisions primaires listées à l’article R442-1alinéa d) actuel.
Les blocages ou réticences actuels.
4. Il est très rapidement apparu certains « blocages » ou « interprétations divergentes » tant, au stade de l’autorisation de division qu’à celui de la délivrance ultérieure des permis de construire.
Héritage d’une culture d’instructions des autorisations d’urbanisme, « à la parcelle », à « l’unité foncière », « au lot » ? Volonté d’un « urbanisme local » ? Difficultés d’interprétation du texte ? Une grande majorité d’élus et de services instructeurs semble refuser une lecture « extensive », voire simplement « littérale » de cet article.
Si la possibilité leur est donnée de s’y opposer au travers du règlement du PLU, une réponse ministérielle (6) est venue préciser que cette opposition devait être faite expressément, nécessitant ainsi des motivations clairement explicitées dans le rapport de présentation, afin d’éviter tous risques d’annulation, car selon, certains auteurs, ces modifications pour édicter ces oppositions pourraient porter atteinte à l’économie générale du plan.
Pour autant, un nombre croissant de communes, et indépendamment de l’éventuelle légitimité juridique de leur opposition, modifie leur règlement afin d’y faire obstacle à la règle de principe posée à l’article R.123-10-1 (l’interprétation des règles dérogatoires, notamment des POS, et leur légalité étant laissés au cas par cas à l’interprétation des tribunaux).
Il en est résulté certains constats, observations et désarrois chez les praticiens, mais également des propositions des lotisseurs, qui n’ont semble-t-il toutefois pas été retenues, à ce stade, par le législateur.
5. Toutefois, en terme de constat, un extrait de l’analyse citée ci-dessous, des lotisseurs (7) a l’avantage d’exposer la situation présente, même si la proposition de l’insérer en partie législative ne nous apparaissait pas comme évidente au regard du but recherché - l’article L123-1-11, par exemple, s’était vu conférer une possibilité d’exception pendant 10 ans - et qu’il nous semble nécessaire de prendre en compte des possibilités dérogatoires lorsque de légitimes considérations urbanistiques s’y prêtent .
« Le SNAL propose d’intégrer dans le domaine législatif les dispositions réglementaires actuellement prévues à l’article R 123-10-1 du code de l’urbanisme et de rendre leur mise en œuvre obligatoire. Cette consécration législative permettrait de supprimer la possibilité, pour les rédacteurs du PLU ou de tout autre document d’urbanisme en tenant lieu, de s’opposer au principe d’appréciation des règles d’urbanisme au regard de l’ensemble du projet et non plus lot par lot.……….
Cette exception autorise les collectivités, dans le cadre de leur document d’urbanisme, à apprécier les règles d’urbanisme non plus à l’échelle de l’opération mais à celle de la parcelle divisée. Or, fortement opposé à cette mesure applicable depuis le 1er octobre 2007, un nombre important de communes ont adapté leur document d’urbanisme afin de faire obstacle à l’application du principe édicté par les dispositions de l’article R123-10-1 du code de l’urbanisme. De plus, les collectivités ainsi que certaines Directions Départementales de l’Equipement refusent d’appliquer, par une interprétation extensive, le principe issu de l’article R123-10-1 du code de l’urbanisme dès lors que la commune est couverte par un POS et continuent d’appliquer la règle d’urbanisme à chacun des terrains issus de la division.………… »
Parallèlement subsiste, pour d’autres communes, une volonté de « circonstances » de ne pas modifier, présentement, leur document d’urbanisme, refusant par la même d’y insérer les possibilités dérogatoires du R123-10-1, tout en prétendant les y trouver en l’état de l’écriture de leurs articles.
Ces « réticences » et « lectures diverses » n’ayant pour d’autre objet que d’apprécier « localement » l’application opportune de cet article altèrent grandement la sécurité juridique des autorisations ou refus aux demandes d’autorisations d’occupations des sols laissant, par là même, le praticien et le requérant….désorienté.
Les chalenges initiaux
7. - La loi SRU (13 décembre 2000), avait entre autres objectifs, ceux de favoriser la densification des espaces déjà urbanisés en limitant les possibilités de fixer des superficies minimales aux terrains constructibles et de régénérer des droits à construire aux terrains déjà bâtis (L123-1-11)
- L’Urbanisme de projet que le Ministre définit ainsi : « La mise en œuvre d’un urbanisme de projet vise à faciliter la réalisation de projets d’urbanisme, d’aménagement ou de construction, que le droit et les pratiques actuels rendent souvent difficile » (8)
- La jurisprudence « Commune de Sceaux » est venue préciser que les règles d’urbanisme doivent être appliquées en tenant compte des divisions impliquées par une « opération groupée » (9)
Indéniablement, la volonté « réécrite » du législateur consisterait à permettre de s’absoudre des divisions foncières à intervenir dans une opération d’ensemble dans le cadre de l’application des règles émanant des POS ou PLU.
De la définition des divisions foncières et du « lotissement »
8. Les divisions foncières destinées à la production de terrains à bâtir sont soumises à autorisation de lotir depuis le premier octobre 2007, dès le premier détachement, ce qui devrait être confirmé par les textes en gestation clôturant ainsi les nombreux débats passés et actuels ainsi que les atermoiements jurisprudentiels
L’application du R123-10-1 est-il susceptible d’impacter ce contrôle des divisions ?
Jean-Philippe Meng (10), reconnait la nécessité d’un contrôle préalable des divisions foncières, tant au niveau :
- des contribuables (l’autorité publique compétente doit pouvoir maîtriser le processus d’urbanisation en s’assurant de la bonne réalisation des équipements communs nécessaires et de la mise en place d’une structure en garantissant l’entretien. La mauvaise expérience des lotissements dits défectueux ne doit pas être perdue de vue)
- des acquéreurs : ceux-ci doivent être garantis de ce que les équipements imposés par la commune et qui doivent assurer la viabilité du terrain à bâtir qu’ils achètent seront bien réalisés.
- de la commune : celle-ci doit pouvoir maîtriser tant le processus d’urbanisation de son territoire que la qualité de cette urbanisation.
Il en déduit que le stade de la division constitue le moment le plus opportun pour ce contrôle puisque la commune n’a en face d’elle qu’un seul interlocuteur et qu’un seul responsable : le diviseur.
Dans le même temps, il conclut, aux termes de son analyse, que les divisions projetées par l’opérateur sont neutres pour l’application de la règle d’urbanisme, sauf si le PLU en dispose autrement.
Si de telles conclusions ne paraissent pas devoir être contestées sur le plan juridique, il en est autrement, au quotidien, des réponses aux autorisations sollicitées.
Le champ d’application de l’article R123-10-1?
9. Patrick Durand (11) entrevoit d’étendre les dispositions de cet article aux plans d’occupations des sols, précision d’autant plus importante que ceux-ci contiennent de nombreuses rédactions différentes et souvent difficilement « lisibles ».
De même, il convient d’adhérer pleinement à ses remarques sur le rédactionnel de l’article qui met en avant la notion de « l’ensemble du projet » permettant de conclure que l’article R123-10-1 s’appliquera sur le périmètre du lotissement, dont la nouvelle rédaction proposée à partir du 1er mars 2012 serait : « L441-1-2 : Le périmètre du lotissement comprend le ou les lots destinés à l’implantation de bâtiments ainsi que, s’ils sont prévus, les voies de desserte et les espaces communs à ces lots. Le maître d'ouvrage peut toutefois choisir d'inclure dans le périmètre du lotissement des parties déjà bâties de l'unité foncière ou des unités foncières concernées ».
Laissé entièrement au libre choix du demandeur, ce périmètre, dont découlerait l’applicabilité de l’article R123-10-1, peut ainsi être indifféremment : celui de l’unité foncière dans sa totalité ou d’une partie de l’unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës.
Seul ainsi, le projet en lui-même, peu importe la notion d’unité foncière dès lors qu’elle est divisée ou remembrée, devrait être prise ne compte et les règles applicables sur sa globalité.
A tous les lotissements?
10. Ni, la rédaction de l’article, ni les commentaires de nombreux auteurs n’autorisent à faire une différence entre les procédures de lotissements pour l’application de cet article.
Dans ce sens, Sylvain Pérignon (12) : « Cet article (R 123-10-1) s'applique lors de l'instruction de la demande de permis d'aménager, mais aussi lors de l'instruction des permis de construire par les acquéreurs de lots. »……………………………………………………………………………………………………………………..
« dans les dispositions communes au lotissement déclaré et au lotissement soumis à permis : les règles de fond dont le respect est vérifié lors de l'instruction sont identiques ... En particulier, la règle définie par R 123-10-1 ... s'applique dans le cas d'un lotissement qu'il soit soumis à permis d'aménager ou à déclaration préalable. ».
Egalement, Patrick Durand (13) : « S’agissant des divisions préalables à l’entreprise de construction, on rappellera qu’il résulte des dispositions combinées des articles L.442-1, L.422-2, R.421-19 a) et, surtout, R.421-23 a) du Code de l’urbanisme que ces divisions – qu’elles soient soumises à permis d’aménager ou à déclaration préalable – constituent en toute hypothèse des lotissements.
Force est dès lors de constater que l’article R.123-10-1 du Code de l’urbanisme n’opère aucune distinction sur ce point : la règle de principe fixée par cet article s’applique donc tant dans les lotissements soumis à permis d’aménager que dans les lotissements relevant d’une déclaration préalable.»
Toutefois, ce qui semble devoir s’analyser comme un postulat juridique, à savoir l’application de cet article à « tous les lotissements », va s’avérer pour les praticiens être une source de multiples questionnements pour l’appréciation de certaines règles, que ce soit au stade de l’autorisation de division ou à celui de l’instruction des permis de construire, et selon que celles-ci sont ou peuvent être prévues dans les « différents » lotissements.
De quelles règles s’agit-il ?
11. Concernant les difficultés rencontrées pour définir le périmètre d’une règle d’urbanisme uniquement précisée par les jurisprudences, l’on se reportera à l’étude faite par le Gridauh (14) en citant l’introduction qui en est faite : « La règle locale d'urbanisme est actuellement l'objet d'un débat. De nombreux horizons professionnels ou politiques vient l'accusation, justifiée ou non, que, dans la forme, les dispositions des documents d'urbanisme seraient souvent confuses. Dans le fond, elles seraient inutilement complexes et excessivement limitatives du droit de propriété, et cela sans véritable justification, voire de manière contre-productive au regard des objectifs poursuivis par les auteurs de ces documents. Au final, la règle d'urbanisme serait une des causes de la pénurie foncière, de l'envolée des prix immobiliers et du mal-logement, mais aussi de l'étalement urbain effréné, de la surconsommation des espaces agricoles et naturels, de la dégradation des paysages et de l'érosion de la biodiversité.
Ce procès est ancien mais il semble actuellement reprendre une vigueur particulière et trouver auprès du législateur une oreille attentive, ce qui rend particulièrement nécessaire la réflexion sur la règle locale d'urbanisme ».
La nouvelle précision apportée par l’article futur vise ainsi l’ensemble des règles listées à l’article R123-9. Il importe, dès lors, d’en vérifier les possibilités dérogatoires prévues au regard de « l’ensemble du projet ».
La « lecture » des règles d’urbanisme locales.
12. Les principales difficultés, qui ne seront, à n’en pas douter, nullement résolus par la nouvelle précision règlementaire, consistent à interpréter les nombreuses et différentes rédactions actuelles des POS/PLU, souvent alambiquées pour appréhender, si en l’état, elles suffisent à considérer que « le règlement s’y oppose » ou s’il convient d’effectuer une révision de celui-ci postérieurement à la mise en vigueur du R123-10-1 et de sa motivation dans le rapport de présentation!
Il s’agit là, du principal point de « blocage » concernant l’application de cet article. « Blocages » au niveau juridique dans l’attente de précisions jurisprudentielles isolées ou « réticences locales » des élus en fonction de considérations moins avouables et parfois « blocages et réticences » !!
Les difficultés d’interprétation des dérogations contenues dans les règlements des documents d’urbanisme locaux sont exacerbées par le fait que le concept même de « lotissement » avant la réforme de 2007, différait du « nouveau lotissement » (post octobre 2007), dès lors qu’il n’intervenait qu’à partir du troisième lot (et cinquième lot dans le cas de partages familiaux).
Il en résulte un profond ancrage dans la mémoire des décideurs, mais probablement également dans celles des praticiens et….propriétaires fonciers.
Une difficulté d’interprétation en découle, pour tout règlement d’un document d’urbanisme non modifié après 2007 qui poserait des règles ou interdictions s’appliquant aux « lotissements ». De telles règles peuvent-elles constituer des dérogations légales à la règle de principe fixée à R.123-10-1, et s’appliquer à des lotissements qui n’entraient pas dans leur domaine d’application avant la réforme de 2007 ?
Ces problématiques impacteront de nombreuses « règles » sources évidentes de contentieux futurs amoindrissant ainsi grandement la portée souhaitée du R123-10-1, sauf à espérer une nouvelle précision à venir règlementaire ou une jurisprudence générale concluant à une mention explicite dérogatoire faisant référence au dit article.
Les commentaires qui suivent, ne pourront donc s’inscrire que dans un cadre général faisant fi des « écritures locales ».
De quelle « totalité des règles » parlons-nous ? Tous les articles du R123-9 ?
Préliminairement, il importe de considérer que la notion de « terrain » usitée dans nombre de ces articles, pourra, ainsi être appréciée ou « à l’ensemble du projet » ou s’il est expressément dérogé à cet article (et par la possibilité offerte) à chaque « lots » issu de la division.
13. L’Article 1: Les occupations et utilisations du sol interdites ;
Il ne semble pas que l’appréciation globale de cet article à l’échelle de l’ensemble du projet plutôt qu’à celle de chaque lot puisse engendrer une différence. L’article R.123-10-1 apparaît donc à notre sens sans incidence sur l’article 1 des règlements des PLU.
Raisonner autrement, sous prétexte d’une application « au projet » reviendrait s’auto-autoriser de nouvelles occupations et utilisations des sols, ce qui nous ferait, pour le compte passer radicalement d’un urbanisme de « normes » à un réel urbanisme « de projet »…… occasionnant par là même une véritable révolution auprès des Maires de France !
Ce principe de raisonnement purement « sémantique » (et un brin provocateur !) ne sera, à l’évidence, pas repris dans les autres articles.
14. L’Article 2 : Les occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières ;
Gilles Godfrin (15) indique que « rien n'empêche que soit insérée (dans l'article 2 du règlement) une disposition prévoyant que l'intégralité des règles du POS ou du PLU sont applicables aux terrains issus des divisions réalisées dans le cadre d'un permis d'aménager portant sur un lotissement ou dans le cadre d'un permis de construire un ensemble de bâtiments dont le terrain d'assiette doit être divisé. Mais il paraît plus pertinent que le POS ou le PLU ne s'oppose au principe posé par l'article R. 123-10-1 que pour certaines de ses dispositions, lorsque cela paraît nécessaire ».
15. L’Article 3 : « Les conditions de desserte des terrains par les voies publiques ou privées et d'accès aux voies ouvertes au public » ;
Ces conditions de desserte devront ainsi uniquement être appréciées au regard du périmètre du projet et non aux lots issus des divisions….. sauf si « le règlement de ce plan s'y oppose».
Au stade de l’instruction des permis de construire déposés sur les lots, rien n’empêcherait toutefois d’opposer l’article R-111-2 qui autorise une analyse plus « globale » (et légitime) des conditions de desserte.
16. L’Article 4 : Les conditions de desserte des terrains par les réseaux publics d'eau, d'électricité et d'assainissement, ainsi que, dans les zones relevant de l'assainissement non collectif délimitées en application de l'article L. 2224-10 du code général des collectivités territoriales, les conditions de réalisation d'un assainissement individuel ;
Les mêmes observations peuvent être avancées que pour l’article 3 : une instruction au projet et non au lot créé !
17. Article 5 : La superficie minimale des terrains constructibles, lorsque cette règle est justifiée par des contraintes techniques relatives à la réalisation d'un dispositif d'assainissement non collectif ou lorsque cette règle est justifiée pour préserver l'urbanisation traditionnelle ou l'intérêt paysager de la zone considérée ;
Il sera impérieux que soit dument énoncé (et motivé) dans le règlement des POS/PLU que les dites superficies concernent les lots issus des divisions si telle est la volonté des rédacteurs de POS/PLU : à défaut la superficie des lots ainsi à créer restera à la simple appréciation des demandeurs.
De facto, une fois le périmètre du lotissement défini, l’on aboutirait, à titre d’exemple, à ce que sur un terrain de 1200 m² en « zone à 1000m² » l’on pourrait ainsi créer 3 lots de 400 m², hors cas spécifiques liés à des questions d’assainissement !
Cette possibilité recueille et recueillera difficilement l’assentiment de nombre d’élus ou services et l’on imagine aisément :
- les difficultés pour certains de considérer que l’esprit conceptuel qui avait conduit à l’élaboration de leur POS/PLU soit totalement détourné.
- mais qu’il suffisait de modifier leur règlement en conséquence, avec les réserves précédemment émises.
- et qu’il n’y pas de différences notables avec l’hypothèse de la construction au préalable de plusieurs bâtiments suivis d’une division « libre » à postériori.
Les autorisations de lotir – permis d’aménager ou non-opposition à déclaration préalable » aboutissant à créer des lots dont les superficies seront inférieures au « zonage » initialement prévus « conceptuellement » par les communes connaitront de nombreuses « controverses » ou simplement des catégoriques oppositions!
18. Article 5 et le reliquat délaissé par le « projet » de lotissement:
Lorsque le choix ou la nécessité du vendeur amène à organiser un « lotissement partiel » sur sa propriété, certaines rédactions de règlements prétendent à ce que la totalité des lots issus de la division, (fussent-ils bâtis), conserve le minima de superficie exigé dans la zone.
Une certaine lecture a cru autoriser nombre de refus au titre de cet article, mais un arrêt du Conseil d'Etat a récemment précisé les conséquences de l‘abrogation du L111-5 pré-SRU : CE 2-8-11 334287. (16).
Il convient donc, avec « beaucoup » d’optimisme d’espérer une résolution définitive de cet obstacle.
19. Article 6 : L'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques ;
L’ensemble des commentateurs s’accordent pour considérer que cet article n’est applicable que par rapport aux limites du terrain d’assiette du projet.
D’application simple en matière de permis de construire groupé, il est mal aisé d’en percevoir les conséquences concernant les demandes d’autorisation de lotir, lesquelles, rappelons-le, ne présument en rien de l’implantation future des constructions, sauf à ce qu’en permis d’aménager, uniquement, un règlement vienne préciser des zones aedificandi ou fixer les distances à respecter pour les lots confrontant des voies et emprises publiques.
On réservera, également l’hypothèse d’un lotissement où conformément à l’article R442-8, « le lotisseur justifie de la conclusion avec la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent d'une convention prévoyant le transfert dans leur domaine de la totalité des voies et espaces communs une fois les travaux achevés ».
S’agissant, au stade de la demande, de limites « internes » au lotissement, le praticien et/ou le service instructeur connaitra quelques difficultés d’interprétations.
20. Article 7 : L'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives ;
Manifestement, l’article R123-10-1 y trouve toute sa justification.
Les constructions futures devront satisfaire aux règles des POS/PLU uniquement par rapport aux limites du périmètre du lotissement, tout en prenant en considération les réserves émises à l’article 6 si les voies internes sont amenées à être transférées à la commune ou à un établissement public.
21. Article 8 : L'implantation des constructions les unes par rapport aux autres sur une même propriété ;
Cet article n’a jamais eu à tenir compte des limites divisoires projetées, puisque par définition il s’applique également aux demandes d’implantations de plusieurs constructions dans le cadre de simple permis de construire de plusieurs bâtiments sur le même terrain.
Une approche sur la globalité du projet de lotissement ou en fonction des divisions à venir ne semble pas devoir être impactée par les dispositions du R123-10-1.
Ainsi, nous rencontrons quelques difficultés à adhérer à une interprétation qui consisterait à ce que le R123-10-1 permette de réduire les distances minimales imposées entre deux constructions par le POS/PLU.
A défaut d’être ou de pouvoir être gérée par un règlement interne aux lotissements, par le biais de l’article 7, il en résulterait une situation ingérable où l’implantation de la construction du premier lot conditionnerait celle du second et ainsi de suite.
La mention « …. les règles édictées par le plan local d'urbanisme sont appréciées au regard de l'ensemble du projet », si elle fait état d’appréciation ne devrait pas être extensivement étendue à une appréciation « au cas par cas » des modifications des règles du POS/PLU, mais uniquement à l’échelle foncière de la demande ».
Ce faisant, une nouvelle fois, un lotissement ne peut gérer ces « distances entre constructions » que, comme il a été dit précédemment, par l’intermédiaire de règles qui lui seraient propre : pour le moins, non contrôlables au stade de l’instruction de la demande.
22. les articles 9-14
Article 9 : L'emprise au sol des constructions ;
Article 10: La hauteur maximale des constructions ;
Article 11: L'aspect extérieur des constructions et l'aménagement de leurs abords ainsi que, éventuellement, les prescriptions de nature à assurer la protection des éléments de paysage, des quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger mentionnés au i de l'article R. 123-11 ;
Article 12: Les obligations imposées aux constructeurs en matière de réalisation d'aires de stationnement ;
Article 13: Les obligations imposées aux constructeurs en matière de réalisation d'espaces libres, d'aires de jeux et de loisirs, et de plantations ;
Article 14: Le coefficient d'occupation du sol défini par l'article R. 123-10 et, le cas échéant, dans les zones d'aménagement concerté, la surface de plancher développée hors œuvre nette dont la construction est autorisée dans chaque îlot.
La volonté de l’article R123-10-1 permet d’avancer que ces règles ne doivent être vérifiées qu’à l’échelle du terrain objet de la demande d’autorisation de lotir sans possibles vérifications, à défaut de règlement de lotissement joint à la demande.
Outre les observations précédentes sur l’impossible contrôle en amont, du fait de la non-construction simultanée des lots, l’on formulera les commentaires suivants.
En matière de stationnements « visiteurs », cette obligation sera ou non règlementée (la nouvelle fiscalité sur les stationnements prochainement applicable devrait, d’ailleurs pousser à cette règlementation sous peine de voir les requérants chercher à économiser ces taxes non négligeables).
Nous écarterons l’article 14, contrairement à certains commentateurs, en ce qu’en lotissement, il nous apparait que si le COS s’appliquera à l’ensemble du projet, la shon engendrée sera régie par les articles R442-9 et suivants relativisant ainsi notablement l’apport du R123-10-1.
Quelles conclusions en tirer?
23. La totalité des règles de l’article R123-9 n’est pas impactée par l’article R123-10-1.
L’on s’interroge, dès lors sur le but recherché par le législateur : une volonté …..d’enfoncer un clou mal planté dès le départ ?
24. Concernant les règles devant être instruites sur la totalité du projet et impossibles à contrôler au stade de la demande de lotir, nous reprenons l’analyse de Giles Godfrin (17) : « . Notons que, s’agissant des lotissements, le contrôle administratif du respect du POS ou du PLU ne pourra se faire qu’en fonction de certains éléments figurant dans la demande : indication de la SHON maximale, plan de composition, « projet architectural, paysager et environnemental », éventuel règlement de lotissement. Seules les dispositions du POS ou du PLU dont le respect n’a pas pu être contrôlé globalement au stade du permis d’aménager seront appréciées lot par lot au stade des permis de construire.
Cette évidente conclusion a été maintes fois relayée par Vincent Guinot (18) au travers de cette simple question : « Faut-il instruire les demandes au regard de l'ensemble du lotissement ou bien au regard du lot constituant le terrain d'assiette, car s’il convient, comme de nombreux commentateurs l’avancent de l’instruire au regard du projet dans son ensemble , « il serait possible, par exemple, de dépasser le CES, de ne pas planter suffisamment d'arbres ou d'implanter sa construction où l’on veut par rapport à la limite du voisin, dès lors qu'au regard de l'ensemble du lotissement les règles seraient respectées?
Ceci me semble étonnant, car l'on pourrait arriver à la situation absurde où le dernier constructeur doit planter 150 arbres sur son lot.... ».
Raisonner autrement resterait totalement incohérent et pour le moins incongru et demanderait, dans une hypothèse inverse à l’Administration une surveillance dans le temps, jusqu’à la dernière vente, afin de vérifier la bonne application des règles du POS/PLU…..impossible à imaginer !
25. Vouloir profiter des possibilités offertes par le R123-10-1, lorsqu’elles sont envisageables, impose la rédaction d’un règlement du lotissement reprenant les articles adéquates autorisant ainsi l’administration à les « apprécier » et les autoriser.
Ne seront, donc, pas concernés les lotissements déclarés, par postulat et les lotissements « aménagés » sans règlement.
Le lotissement déclaré est-il un cas particulier?
26. En fonction de l’analyse ci-avant, non ! De par les textes, il est assimilé à un lotissement à part entière (voir citation précitée de Sylvain Pérignon) et la liste des pièces composant une déclaration préalable de division n’autorise pas d’y adjoindre un règlement ou l’insertion de « règles particulières » par le biais du document graphique joint, voire même de l’imprimé cerfa et auxquelles l’Administration n’aurait pas, de toutes façons, pas à se prononcer
Nous réserverons, toutefois, l’hypothèse où l’Administration, elle-même, édictera des règles sous formes de prescriptions qu’il conviendrait, alors, de respecter.
Un lotissement déclaré reste, de surcroit, un lotissement non approuvé, mais auquel il n’a pas été fait d’opposition à division.
Ainsi comme il a été dit, tout ce qui n’a pu être présenté et apprécié au moment de la demande de déclaration préalable sera instruit conformément au POS/PLU quoiqu’il en soit, lors des permis de construire ultérieurement déposés.
Le seul traitement de la division générant un reliquat aurait pu, au titre de l’article 5, bénéficiait des « largesses » du R123-10-1, mais comme il été dit ci-avant, cette problématique ne devrait plus être.
Quand bien même, l’on imaginerait certaines possibilités de « règles » sous une forme non entrevue ici, il serait inconcevable qu’elles ne puissent bénéficier des possibilités d’évolution offertes par les articles L442-10 et 11.
Le lotissement aménagé sans règlement !
27. Les mêmes observations que pour le lotissement déclaré peuvent être formulées.
Toutefois même sans règlement, l’article R-442-4 autorise au titre des documents obligatoires à fournir « un plan répartissant les « les terrains réservés à des équipements ou des usages collectifs et les terrains destinés à une utilisation privative » et l’article R442-5c (plans travaux) permettra de figer quelques règles, qui pourront, ainsi, être contrôlées au stade des permis de construire autorisant, par voie de conséquence une probable application partielle du R123-10-1 de par leurs simples mentions dans les documents approuvés.
Ce n’est pas un épilogue !
28. Malgré les louables espoirs que suscitait cet article concernant l’impérieux défi lié à la production des terrains à bâtir, la rédaction du texte, l’évolution lente de nos élus en matière d’urbanisme, une vision peut-être trop locale, une non-prise ne compte de nos documents d’urbanisme aux rédactions hasardeuses, un historique de la division foncière encore trop présent, une volonté( nécessaire) de contrôler la production des terrains à bâtir, un « droit » omni présent dans la simplification ne porte parfois que le nom, une latence à refaire les documents d’urbanisme dans de bonnes conditions de normes juridiques…….n’augurent pas, concernant les lotissements, d’une application sereine du R123-10-1, mais d’avantage ou de contentieux prévisibles conséquents ou de projets cohérents tout simplement bloqués ou refusés.
L’intention du R123-10-1 est une bonne initiative aux finalités évidentes !
Cependant, si sa mise en œuvre sera relativement aisée en permis valant division, elle restera en « lotissement » plus ……incertaine et le nouveau rajout « la totalité des règles » ….ne paraît pas y remédier.
Nous laisserons, de plus, à l’analyse des juristes, un débat naissant consistant à considérer qu’un article de nature règlementaire « R » ne saurait en aucun cas accorder plus de droits que n’en a prévu la loi !
Serait-ce déjà le prix à payer pour passer d’un « urbanisme de normes » à un « urbanisme de projet », à supposer que notre urbanisme de demain ne soit pas fait de R111-2, R111-4 R et R111-21 utilisés aujourd’hui avec une idoine efficience pour ….tout refuser, articles assimilés, eux, avec excellence par une partie des décideurs ?
Mais, là, n’est pas est le débat!
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(1) Construction - Urbanisme n° 3, Mars 2007, étude 4.Projet immobilier avec division foncière comment appliquer le PLU ? Etude par Gilles GODFRIN, Maître de conférences au CNAM, centre de recherche en droit immobilier de l'ICH
(2) Emmanuel WORMSER. Juriste et Ingénieur ? Consultant Juridique de l’Atelier d’urbanisme des Géomètres-Experts. Forum Ateliersge.
http://www.ateliersge.fr/showthread.php?t=2903
(3) Vincent Guinot. Avocat. Code commenté de l’urbanisme. Edts. Le Moniteur 2ème édition. R123-10-1
(4)
http://www.developpement-durable.gou..._article=24249
(5) Patrick DURAND. Avocat. Le PCVD en 50 question/réponses. Questions n° 28. Blog Jurisurba
(6) Question N° : 35403 de M. Arnaud Montebourg
Texte de la question
M. Arnaud Montebourg appelle l'attention de M. le ministre d'État, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, sur le nouvel article R. 123-10-1 du Code de l'urbanisme, applicable depuis le 1er octobre 2007. Cet article précise que « dans le cas d'un lotissement ou dans celui de la construction, sur un même terrain, de plusieurs bâtiments dont le terrain d'assiette doit faire l'objet d'une division en propriété ou en jouissance, les règles édictées par le plan local d'urbanisme sont appréciées au regard de l'ensemble du projet, sauf si le règlement de ce plan s'y oppose ». Ainsi, cet article permet de s'affranchir, dans certains cas, de la règle de superficie minimale dans la mesure où les règles du PLU seront appréciées par rapport à l'ensemble du projet et non au regard de chaque lot. Toutefois, l'opposition prévue par cet article est susceptible de réduire la portée pratique de cette mesure. Aussi, il lui demande de préciser d'une part, si l'application de l'article R. 123-10-1 peut être écartée par les règles d'un plan local d'urbanisme existant déjà au 1er octobre 2007, et, d'autre part, si cette opposition peut résulter d'une disposition tacite du règlement d'urbanisme ou si elle doit être prévue expressément par ce dernier.
Texte de la réponse
De manière générale les règles relatives aux caractéristiques des terrains, à la densité et aux formes urbaines dans des lotissements ou groupes d'habitations doivent résulter non de la procédure suivie mais bien d'un projet urbain. C'est précisément l'objet du nouvel article R. 123-10-1 du code de l'urbanisme d'obliger à apprécier les règles du plan local d'urbanisme (PLU) par rapport à l'ensemble du projet. La loi a toutefois permis de s'opposer à ce principe sauf si le règlement de ce plan s'y oppose. Quand le PLU veut s'opposer à ce principe, il doit le faire expressément. Cette opposition ne peut donc résulter d'une disposition tacite du règlement d'urbanisme. Comme toute disposition du PLU opposable au droit de construire des propriétaires, elle doit être justifiée dans le rapport de présentation.
(7) SNAL.
http://www.cebtp-alsace.asso.fr/docu...lsimplurba.pdf
(8)
http://www.developpement-durable.gou..._article=22498
(9) CE, 26 octobre 2005? Cne de Sceaux. Req. 265.488
(10) Jean-Philippe MENG. Cridon. Paris. Réflexions sur ce que pourraient être les motifs d’un contrôle administratif préalable des divisions foncières.
(11) Patrick DURAND. Avocat. Le PCVD en 50 question/réponses. Questions n° 28. Blog Jurisurba
(12) Sylvain PERIGNON. Ancien Directeur de Recherches au Cridon de Paris. Le nouveau régime des divisions foncières. Edts. Le Moniteur.
(13) Patrick DURAND. Avocat. Le PCVD en 50 question/réponses. Questions n° 28. Blog Jurisurba
(14) La règle locale d’urbanisme en question. Etude par GRIDAUH. Construction-Urbanisme n° 10 Octobre 2011
(15) Construction - Urbanisme n° 3, Mars 2007, étude 4.Projet immobilier avec division foncière comment appliquer le PLU ? Etude par Gilles GODFRIN, Maître de conférences au CNAM, centre de recherche en droit immobilier de l'ICH
(16)
http://www.legifrance.gouv.fr/affich...XT000024448435
(17) Idem : (15)
(18) Forum Ateliersge :
http://www.ateliersge.fr/showthread....ight=R123-10-1
Les articles cités proviennent exclusivement du code de l’urbanisme.
Et, nos remerciements à Héléna Sapira, avocate, pour ses corrections de style !
